党内法规建设因其在党的建设中发挥着规范、常态和长效的作用,构成了党的制度建设的重要组成部分。中国共产党在跌宕起伏的长期发展历程中,根据不同时期面临的形势和所担负的中心任务,在不同程度上,以不同的方式开展了党内法规建设。尽管由于时代场景的迥异而使党内法规建设留下深刻的历史烙印,但中国共产党因时、因地、因事而开展的特色鲜明、成就显著和经验丰富的法规建设历史,无论是对党加强和改进制度治党和依规治党,从系统性制度化层面上推进全面从严治党和党的建设新的伟大工程,还是对党更好地实现全面依法治国和依法执政,确保党和国家长治久安,完成党的阶段性目标和历史使命,都具有重大的理论价值和现实意义。因此,近年来国内诸多学者从不同方面对此展开了研究^[1-8]。笔者借鉴学者们的相关研究成果,遵循历史发展脉络,通过文献研读后的深入思考,从党内法规建设的历史分期、党内法规建设体系的构成、党内法规建设的基本经验三方面,对党内法规建设的历史进行逻辑和理论的考察。

按照95年来建党管党治党历程的不同时期,以及党内法规建设的形式和内容的差异,中国共产党党内法规建设的历程可分为起步、正式形成、全面提速和全面提高四个时期。

在这一阶段,中国共产党没有明确提出党内法规字眼,没有系统思考和建设党内法规,对党内的规章建设主要体现在以下几个方面。一是表现在党章建设上。中国共产党第一次全国代表大会虽然没有正式通过党章,但通过了第一部党纲,就党员条件、党的组织和纪律、党的地方组织与中央的关系等方面作出了一系列事实上的约法定制。中国共产党第二次全国代表大会正式通过了第一部党章。二大之后这一时期召开的党的三大、四大、五大、六大共四次全国代表大会都对党章进行了讨论修改,对党章有关规定进行修订和完善。党章是党内宪法和根本大法,是全党各级党组织和广大党员活动和言行所遵循的基本规章制度,对党章制定和修改的高度关注,彰显了党对法规建设的重视。二是表现在土地革命时期党内法规建设上。土地革命时期党内法规主要以“决议案”“条例”等形式出现,内容涉及党员接收及管理、党的各级组织及其领导机关、党组织的派出机构、党内选举及党内监督等,如《党的组织问题议决案》(1927)、《中央通告第五号——巡视条例》(1928)、《中央巡视条例》(1931)等。除此以外,这一时期的大量党内法规内容散见于决定、通知、通告、指示信等非法规性文件中。这一时期的复杂的生存环境和艰巨的斗争任务决定了党内法规建设在内容上不可能完全统一,在时效上不可能连续和稳定,在形式上不可能很规范,这也是党内法规建设走向成熟的必经阶段。

1938年9月26日,中央政治局成立中央规则起草委员会,中国共产党首次有了负责党内法规事务的专门机构。在同年10月召开的党的第六届中央委员会第六次全体会议上,毛泽东第一次提出了“党内法规”概念,刘少奇提出了党规党法的说法。毛泽东指出:“为使党内关系走上正轨,除了上述四项最重要的纪律外,还须制定一种较详细的党内法规,以统一各级领导机关的行动。”^[9]刘少奇在其所作的《党规党法的报告》中也强调:“要保证党的团结与统一,除政治上思想上之统一外,条文上亦应规定法律上非团结不可,以避免个别人破坏党的团结与统一,并以此党规与党法教育同志。”^[10]46在党的第七次全国代表大会上,刘少奇在《关于修改党章的报告》中对党内法规的内涵作了进一步说明:“党章,党的法规,不仅是要规定党的基本原则,而且要根据这些原则规定党的组织之实际行动的方法,规定党的组织形式与党的内部生活的规则。”^[10]400从1938年党的六届六中全会到建国前夕,不仅党的领导重视党内法规建设工作,党内法规的实际制定工作也有了很大的进展。中央档案馆编辑的《中共中央文件选集》辑录的这一时期党内法规达131件,内容涵盖党章、党纲和党的组织问题、宣传教育问题、党员和党的干部及党的纪律性法规等各个方面。可见,新中国成立前党内法规建设已经初具轮廓,但由于在野党的地位、受国民党白色恐怖威胁等外部条件和立规技术有限等原因,党内法规建设仍处于初创阶段,在法规表达方式上也主要是把党内纪律以规范形式体现出来,比较突出保密性、时效性和政治性,在规范性、稳定性和长效性等方面都存在不足,在实际工作中,党内法规的使用频率也不高。

新中国成立后,针对新中国成立初期特别是由新民主主义向社会主义过渡时期党的建设的特点,包括如何处理党政关系问题,党中央及其各部门积极探索,相继制定了一批党内法规。1956年召开的党的第八次全国代表大会,无论是大会的政治报告,还是修改通过的新党章,以及关于修改党章的报告,都总结了建党以来特别是在全国执政7年来党内法规建设的经验,从党员的权利、党的下级组织与上级组织的关系、县级以上各级的党代表大会常任制、党的监察委员会的职能等方面发展了党内法规的内涵,推进了党内法规建设。从1957年开始,由于党在长期革命战争时期所形成的思想和行为惯性,加上建国后众多政治运动所凸显的党的政策的权威性、适用性、灵活性和有效性,使领导人的讲话、指示和批示逐渐代替党内规章制度,以领导人权威和文件治国成为思维定势,运动、整风等方式成为党内政治生活的主要方式,甚至到了“文革”时期,法律虚无主义思想盛行,党内法规建设停顿甚至遭到破坏,原有法规也未能起到应有的作用。

中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议明确提出了“健全党规党法,严肃党纪”,为开启党内法规建设新时期确定了总原则。1980年,邓小平在中央政治局扩大会议上作了《党和国家领导制度的改革》的讲话,强调了党内制度建设的根本性、全局性、稳定性和长期性的作用。1990年,党中央印发《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》,第一次对党内法规概念作出了界定,并对党内法规的名称、适用范围、制定主体和制定修改的具体程序等事项作了明确规定,开启了党内法规建设规范化和制度化的闸门。党的第十四次全国代表大会把党内法规载入党章,并明确了中央纪律检查委员会是实施党内法规的监督主体,标志着党内法规语汇和概念得到党内宪法确认。

从党的十一届三中全会到第十六次全国代表大会,党内法规在恢复基础上有了快速发展,以下四方面表现比较突出。首先,党内法规建设的地位获得重新确立,党内法规建设成为党的建设的重要组成部分。其次,党内立法速度开始加快,党内法规的主要类型比较齐全,涵盖党章、党的组织法规、党的组织制度、党员和党的干部法规、党的纪律检查和监督法规等。再次,党内立法水平不断提高,《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》这部有着“党内立法法”称号的法规出台,使党内法规建设朝着制度化、规范化的方向有了实质性进步,明显提升了党内法规质量。第四,开始对党内法规作体系化的努力和尝试。党中央分别于1996年和2000年两次对党内法规进行了汇编,出版了《中国共产党党内法规选编》,辑录了从1978年至2000年期间党内比较重要的法规260件,为党内法规的体系化做了有益的准备。

党的十六大首次提出了党要依法执政的新理念,第十六届中央委员会第四次全体会议通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》进一步明确“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式”^[11]。此后,在“依法执政”方针的指引下,党内法规建设工作又有了较大的突破,主要表现为:第一,党内法规建设进一步朝着体系化方向发展。由于过去的党内法规常常是一事一规、一时一规,体系性、规范性不够,中央有关部门于2005年对2000年之后出台的党内法规进行了系统的整理汇编,出版了《中国共产党党内法规新编》。第二,开始重视党员权利保障法规建设。2005年,党中央颁布了《中国共产党党员权利保障条例》,第一次系统地规定了党员享受权利的原则、范围、方式和保障措施,这是党内法规开始从强调义务向强调权利方向转变的标志。第三,党内法规开始转向长效性、引导性。十六大以来,中央突出了党内法规在规范、形塑和引导党员行为和作风方面的作用,制定了一批立足长远、内容翔实的党内法规,注意“条例”“规则”“规定”“办法”“细则”等各种渊源形式之间的关系,党内法规建设的即时性、应对性状况开始改变,法律性特征更加凸现。第四,党内法规开始兼顾实体性和程序性。十六大党章对党内议事和决策的程序作出重大调整,增添了程序方面的规定,对党内立法工作起到了规约作用。

中国共产党第十八次全国代表大会以来,以习近平为核心的党中央着眼于协调推进“四个全面”战略布局,与思想建党、以德治党相统一,把制度治党、依规治党作为全面从严治党的重要内容统筹谋划,以一系列新思想新实践推动党内法规建设取得新成果,党内法规质量进入全面提高阶段。

首先,党的法规建设理论有了新发展。十八大以来,习近平总书记认真总结了治党管党的历史经验,把全面从严治党的实践经验上升到制度层面进行系统的思考和阐述,对加强党内法规建设作出了一系列重要论述,内容涵盖思想建设与制度治党、依规治党与以德治党、党内法规制定与执行、党内法规制度与国家法律法规的关系、成文规矩与不成文规矩的关系、提高党内立法质量与增强党内法规执行力等方面,廓清了一系列事关党内法规建设方向、内涵和体制机制等的重大问题和重要关系,并以“把权力关进制度的笼子里”“牛栏关猫不行”“把党的纪律和规矩挺在前面”等新理念、新思想、新概念,发展和丰富了党内法规建设理论。

其次,中央先后对党内法规体系建设及依规治党作出全面部署。党的第十八届中央委员会第三次全体会议要求紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革。党的第十八届中央委员会第四次全体会议把形成完善的党内法规体系确立为全面推进依法治国总目标的重要内容,对加强党内法规制度建设作出了系统部署。党的第十八届中央委员会第五次全体会议提出:“必须坚持依法执政,全面提高党依据宪法法律治国理政、依据党内法规管党治党的能力和水平”^[12]819,把依规治党提高到了前所未有的高度。党的第十八届中央委员会第六次全体会议专题研究新形势下如何加强和规范党内政治生活、加强党内监督两个重大课题,并出台了有关这两大课题的两个重要法规,实现了党内立法工作的重大跨越,在实践中把党内法规建设引向深入。

再次,党内法规体系建设取得了重大进展。表现为如下两个方面:一是中央加强了对党内法规建设的领导。中央政治局常务委员会结合分管工作,加强对党内法规制度建设的指导,狠抓党内法规制定和贯彻落实工作。中央书记处把党内法规制度建设作为一项重要职责来抓,根据中央政治局及其常务委员会的部署,定期开会听取党内法规工作情况报告,加强了对党内法规建设的协调。二是中央不断加大对党内法规制度建设的统筹力度,推动一批重要党内法规制定实施。在十八大以来的短短4年多时间里,中央出台或修订的党内法规达73部,超过现行170多部中央党内法规的40%。

最后,党内法规建设质量明显提升。十八大以来,党中央着力加强党内立法规体制机制建设,推动党内法规建设全链条协同推进,党内法规质量明显提升。第一次编制发布《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》,加强党内法规建设顶层设计,进一步明确了党内法规建设的指导思想、工作目标和基本要求,理顺了党内立法的体制机制,完善了党内法规建设内涵的覆盖范围,并就党内法规的执行力和组织实施提出了具体要求。第一次开展了党内法规集中清理工作,对新中国成立至2012年6月间出台的2.3万多件中央文件进行全面筛查,共梳理出规范党组织工作、活动和党员行为的党内法规和规范性文件1 178件,废止322件,宣布失效369件,继续有效的487件,其中42件需适时进行修改。通过集中清理,摸清了底数,实现了党内法规“瘦身”和“健身”。中央还专门制定印发了党内法规和规范性文件备案规定,建立党内法规和规范性文件备案审查制度,确保中央与部门、地方法规建设的一致性,从而保证了中央法规的权威性。

经过建党90多年特别是改革开放近40年的艰辛探索和建设,中国共产党党内法规建设已经形成了较为完备的四大体系。

一是以章程为主体,以一系列党内准则、条例、规则、规定、办法、细则等共同构成的党内法规体系。党内法规体系的七种形式,按其重要性可分为三个等级:党的章程即党章为最高等级,准则、条例次之,规则、规定、办法、细则等处于第三等级。党章在党内法规体系中居于最高地位,对党内其他法规具有最高的权威性和最大的约束力,党内其他任何法规的制定,都必须以党章为根本依据,不得与党章相抵触。准则和条例的地位仅次于党章,在党内法规体系中位于第二阶位。准则是对全党政治生活、组织生活和全体党员行为的基本规定。到目前为止,党内准则仅有3部,分别是《关于党内政治生活的若干准则》(1980)、《中国共产党廉洁自律准则》(2015)、《关于新形势下党内政治生活的若干准则》(2016)。条例是对党内某一领域的重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定。据不完全统计,改革开放以来党内共制定和修改颁布过18个条例。规则、规定、办法、细则等四种形式的法规是第三阶位的党内法规,是对党的某一方面重要工作或事项作出具体规定。党内关于这方面的法规比较多,经2013年全面清理后,仍保留350多个,最著名的是十八届中央政治局作出的关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定。

二是以健全的会议制度和组织程序等为基本要素的党内立法体系。建党以来,特别是党的十八大以来,中国共产党立足实际,总结经验,把握规律,不断完善党内立法体系,推动党内立法相关工作协同推进,着力提升党内法规质量。按照《中国共产党党内法规制定条例》的有关规定,制定党内法规在中央统一领导下进行,制定党内法规的日常工作由中央书记处负责。2015年7月,中央书记处协调建立了由中央办公厅牵头,中央纪律检查委员会机关、中央组织部等13家成员单位参加的中央党内法规工作联席会议制度,搭建起党内法规建设跨部门的会商协作机制。2015年7月,针对党内法规解释工作中存在的问题,中央印发了第一部关于党内法规解释的规定,对党内法规解释工作进行全面规范,促进党内法规统一正确实施。

三是以党内法规教育为思想基础的党内守法体系。中国共产党坚持党内法规能公开尽量公开,重要的党内法规及时在新闻媒体上公开发布,以提高透明度和知悉度,同时加大宣传解读力度。按照习近平总书记要求,十八大以来,各级党委把党章党纪党规作为重要学习内容,组织开展专题学习培训。2016年3月,中央在全党范围部署开展“两学一做”学习教育,把学好党章党规作为做合格党员的基本条件之一,并提出了具体要求。各级党校、行政学院、干部学院还把党章和党规党纪,作为党员干部培训的重要内容进入课堂,教育引导广大党员干部知敬畏、存戒惧、明底线,以更好地规范自己的言行。各地还将党内法规列入领导干部网络学院、专题研讨班和培训班、理论中心组学习等载体中,通过加强教育和宣传,促进党内法规入脑入心。

四是以党的纪检机构为主体的执法体系。中国共产党在五大之前没有设立党内专门的监督机构,党内的监督制度主要是自上而下的监督,党组织对党员的监督。党的五大首次选举产生了党内维护和执行纪律的专门机关——中央监察委员会。1949年11月党中央作出了《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》,党的八大成立的党内执法机构称为中央监察委员会。从党的九大开始,取消了专门执法机构,直到党的十一大党章决定恢复党的纪律检查委员会,作为党内的执法主体。自从党的十一届三中全会重新设立党的纪律检查委员会以来,历届党代会都对党的纪律检查委员会作为党内执法主体的职能进行了重申和完善。十八大以来,与党内法规建设和制度治党整体推进相配合,作为党内执法主体的中央纪律检查委员会不断得到加强。目前,中央以下的各级纪律检查委员会接受同级党委和上级纪委双重领导,查办案件以上级纪委领导为主,书记和副书记人选由上级纪委提名,各级纪委向同级党委和上级纪委负责。各级纪检机构聚焦监督执纪问责,转职能转方式转作风,明显加大了党内执法力度。十八届中央纪律检查委员会六次全会之后,根据习近平总书记的要求,中国共产党积极探索国家监察体制改革,构建党统一领导、权威高效的监察体系。目前,已在北京、山西、浙江三省市开展试点,试点成功后,将全面推开,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。

党内法规建设通过90多年的探索,不仅在实践中取得长足进步,还在思想上积累了宝贵经验。

中国共产党是按照马克思主义建党思想建设和发展起来的党,党内法规建设作为党的建设的重要组成部分,自然离不开马克思主义指导。马克思主义创始人对党内法规建设有过许多经典论述,是进行党内法规建设的理论渊源。马克思将无产阶级政党的党章和决议称为“最高的判决”。恩格斯则直接将“法律”一词用于描述第一国际的共同章程,他认为:“这个共同章程和组织条例,是我们协会唯一的法律,它们可能会使你们的自治受到限制……这些法律是整个欧洲工人创立的,是7年来在他们的各次年度代表大会上制定并为所有的人承认的。”^[13]列宁不仅继承了马克思、恩格斯有关无产阶级党章的观点,而且在实践中探索了无产阶级政党在执政条件下推进党内法规建设的道路。中国共产党的几代中央领导核心都结合中国国情,继承发展了马克思主义关于党内法规建设的理论。特别是十八大以来,以习近平为核心的党中央,把党内法规建设作为坚持和发展中国特色社会主义、坚持全面从严治党、实行思想建党与制度治党有机结合的重要内容,创造性地发展了党内法规建设理论,使之成为马克思主义中国化最新理论成果的重要部分。党的路线、方针、政策是党的理论的现实版,其重要内容载入了党章,是党内法规的重要内容。从这点上看,党内法规兼有法律和政策二重属性,所以,党内法规必须与当前党的路线、方针、政策相一致、相配套。

毫无疑问,党的法规建设是服从和服务于党的历史使命的,而党的历史使命在不同时期表现为不同的中心工作,围绕党的中心工作开展党内法规建设,是一条重要经验。当前,中国共产党肩负的带领全国人民实现全面建成小康社会和基本实现现代化的任务非常艰巨,面对的四大考验前所未有,面临的四大危险日益尖锐,反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风任重而道远,营造山清水秀的政治生态任务繁重,直面这样的现实,“不断提高党的领导水平和执政水平、提高拒腐防变和抵御风险能力,是党巩固执政地位、实现执政使命必须解决好的重大课题。”^[14]39围绕这个重大课题,加强党的执政能力建设、先进性和纯洁性建设,就成为当前党的建设的中心工作。改革开放以来特别是十八大以来,党内法规建设之所以成效明显,就是因为抓准了这个重大课题,紧扣了这个中心工作。今后,党内法规建设要有所作为,有所突破,也必须紧紧围绕这个中心开展; 否则,不仅失去意义,也因为游离于中心之外,出现“皮之不存,毛将焉附”的状况。

毛泽东于1939年在《〈共产党人〉发刊词》一文中把党的建设称为“伟大的工程”。党的十四届四中全会将新时期党的建设称为“新的伟大工程”。当前,在长期执政条件下,世情国情党情发生了深刻变化,中国共产党面临许多新挑战、新问题、新危险,仅仅靠思想道德建设已经不能完全应对和克服,而必须以改革的精神和思路解决深层次的体制和制度问题。改革开放以来,中国共产党已经注意到党内法规建设与党的建设的紧密联系。早在1978年,邓小平就指出:“各级纪律检查委员会和组织部门的任务不只是处理案件,更重要的是维护党规党法,切实把我们的党风搞好。”^[15]这为党内法规建设与党建工作有机相结合提供了基本遵循。十八大以来,党内法规建设作为全面从严治党的重要组成部分,愈益与党的建设其他内容相融合。习近平总书记强调:“我们要增强依法执政意识,坚持以法治的理念、法治的体制、法治的程序开展工作,改进党的领导方式和执政方式,推进依法执政制度化、规范化、程序化。”^[16]十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也提出,党内法规是管党治党的重要依据,要“形成配套完备的党内法规制度体系”^[12]178。2013年颁布的《中央党内法规制定工作五年规划纲要》规定:“在对现有党内法规进行全面清理的基础上,抓紧制定和修订一批重要党内法规,力争经过5年努力,基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架。”^[14]478可见,党内法规建设已日益融入党的建设新的伟大工程,为党的建设增添了新的活力和保障。

依规治党、依法执政、依法治国基本方略的确立,跳出了“国家法中心主义”和传统以思想建设为主的党建定势,不仅从党与国家的关系视角确立了法律在治国理政方面的重要地位,也突出强调了法律在治党方面的重大作用,即不仅治国和执政需要依法,而且治党亦需依法。邓小平曾说过:“没有党规党法,国法就很难保障。”^[15]依法治党是依法治国和依法执政在党内生活的必然要求,党内法规因为在规范党组织活动和党员行为方面具有直接性、具体性和刚性作用,从而成为依法治党的重要制度载体。由于中国共产党是长期一党执政的大党,不断加强和完善党内法规建设,使之不断与依法治党、全面从严治党的实践相适应,就成为落实依法执政、全面推进依法治国的前提。可见,党内法规建设是促进依法执政与依法治国相互促进的基础,不仅是建党管党治党的重要依据,也是建设社会主义法治国家的有力保障。党执政以来的实践也充分证明了这一点,重视党内法规建设,党内政治生活制度化,就有利于促进依法治国,国家就长治久安。反之,忽视党内法规建设,党内政治生活失范,国家就陷于动乱之中。当前,党内法规与国家法律体系之间总体上是和谐统一的,但勿庸讳言,二者之间尚存在一些不协调、不衔接、不一致的情形,需通过进一步完善和理顺执政党、人大、政府等机构之间的关系,在更高水平上推进法治政党、法治政府、法治国家的建设,在更高程度上实现依法治党、依法执政、依法治国的有机统一。

“法与时转则治,治与世宜则有功。”党的十八届六中全会专题研究全面从严治党问题,讨论通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》两个党内重要法规,这在党的历史上尚属第一次,是党的建设尤其是党内法规建设的里程碑,进一步凸现了党内法规建设的重要性和紧迫性。对学界而言,面对建设法治政党和法治国家的双重目标,立足于工具性和价值性的有机统一,深入研究党内法规建设历史,总结经验教训,分析现实问题,借鉴国外先进做法,为克服党内法规建设的理论短板和技术瓶颈,减少党内立法的碎片化和重复性,增强党内法规建设的民主性、科学性和可操作性,提供创新性的进路思考,正恰逢其时,因而必将有力地促进全面从严治党这一新的伟大工程和国家治理体系和治理能力现代化建设。