公共事务的增多与政府规模的膨胀一直是困扰世界各国的两难问题。一方面,经济社会的发展和公共需求的提升要求政府不断转变职能和提升服务效率; 另一方面,政府机构的日益臃肿却又导致政府运转低效和行政成本提高。改革开放以来,中国已进行了七次规模较大的政府机构改革,但依然走不出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。党的十八大进一步提出要深化行政体制改革,建设职能科学、结构优化、廉洁高效的服务型政府,将机构改革、职能转变再一次提上了重要议程。随着机构改革的全面展开和不断深入,政府规模问题成了一个迫切的现实问题,在学术界,政府规模问题正逐渐成为研究的前沿与热点问题^[1]。为了解政府规模领域学术论文研究现状和发展趋势以促进政府规模研究深化发展,本研究以中国学术期刊网络出版总库(CNKI)的政府规模学术论文为数据源,使用CiteSpace工具,采用文献计量学方法进行统计分析,以探究政府规模研究领域的研究主体、研究知识基础、研究热点及研究趋势。

文献选自CNKI,政府规模包括内在的政府职能规模、外在的政府人员规模和政府支出规模,一般用政府规模作为3个规模的总称。为梳理政府规模的相关研究,本研究检索主题词为政府人员、财政支出和政府职能,数据选择中国社会科学引文索引(CSSCI)来源期刊,时间为1998—2015年,去除书评、声明等非学术论文后共检索到1 639条记录。计量分析采用美国德雷塞尔大学(Drexel University)陈超美博士基于Java计算机环境开发的CiteSpace软件^[2]。

通过选择CiteSpace软件的“Institution”对文献来源机构进行分析,了解机构的分布情况,进而为寻求合作研究伙伴提供素材。运行CiteSpace,得到政府规模研究的机构分析图谱,根据机构分析图谱,列出了被引频次≥8的所有机构(表1),将机构按被引频次高低分成4个梯队:第一梯队(被引频次≥20)有2个机构; 第二梯队(15≤被引频次<20)有5个机构; 第三梯队(10≤被引频次<15)有8个机构; 第四梯队(被引频次<10)有3个机构。在被引频次≥20的18个机构中,高校16个,政府部门2个,由此可见,高校是政府规模研究的主力军,在这18个机构中,北京大学政府管理学院被引频次最高,以绝对优势排在首位,足以证明其在政府规模研究领域具有广泛而深远的影响力。

表1 政府规模研究文献被引频次≥8的所有机构
Table 1 All institutions of government size whose cited frequency is no less than 8

通过选择CiteSpace的“Cited Journal”功能进行期刊共引分析,生成政府规模研究成果期刊共引网络图谱,该图谱反映了1998—2015年政府规模研究的核心经典文献,构成了该领域研究的期刊基础。根据期刊共引网络图谱整理得到表2,表中列出了具有较高影响力的期刊(被引频次≥19)。

表2 1998—2015年政府规模研究较高影响力期刊(被引频次≥19)
Table 2 Higher-impact journals of government size studies from 1998 to 2015(cited frequency≥19)

由表2可知,《中国行政管理》的被引频次以绝对优势排在所有期刊的首位,说明它在政府规模研究领域具有最大的影响力,《中国行政管理》是中国政府管理领域公认的最具权威性的学术性期刊,对政府管理领域的改革、创新、发展起到前瞻和导向作用; 排在第2位的是《经济研究》,它在政府规模研究领域的影响力也十分明显。《中国行政管理》和《经济研究》也是仅有的被引频次超过100的期刊,由此进一步证明它们在政府规模研究领域的重要地位。在被引频次≥19的22种期刊中,除专门关注政府管理相关问题的政治学、管理学和经济学类期刊外,还包括了统计学、综合性社科类期刊,这在一定程度上说明了政府规模的研究具有很强的交叉性和渗透性。

一般而言,作者的研究兴趣与方向是相对固定的,因此关键作者的研究方向与主要学术文献是某领域知识结构的构成要素,尤其是共被引频次较高的作者,其研究内容受到其他研究者的广泛认同和关注。选取网络点类型(Node Types)为共引作者(Cited Author)进行作者共引分析,运行CiteSpace软件,得到政府规模研究领域中作者共被引的科学知识图谱(图1)。图1中,圆形节点代表一位作者,作者姓名字号的大小和高被引次数呈正相关,由此得到高被引作者周志忍、吴建南、卓越、彭国甫、安体富、王绍光、马拴友、范柏乃、朱光磊、王玉明、刘旭涛、郭庆旺、张康之、谭桔华、胡德仁等。通过对图1中共被引作者发表的论文、研究领域等相关背景分析发现,这些高被引作者形成了各有侧重、重点突出的研究团队,其研究成果在该领域有着举足轻重的地位。共被引作者的研究主要集中在“政府规模”“政府绩效管理”“公共服务均等化”“政府腐败”和“民主”这5个主题上(表3)。这说明政府规模研究领域涉及的范围较为广泛,其他领域的研究者,如政府绩效管理、公共服务均等化、政府腐败和民主等对政府规模研究知识基础的形成起到了重要的促进作用。同时表明,政府规模的知识基础在不断生长,它作为一个研究领域已经与其他领域相互融合,这也符合目前研究综合化的政府管理趋势。

图1 政府规模研究领域作者共被引的科学知识图谱
Fig.1 Scientific knowledge map cited by authors of government size research fields

表3 政府规模研究代表作者及研究主题
Table 3 Author and research subject of government size studies

进一步分析各研究主题可知:

在政府规模方面,现有研究主要在财政支出规模和政府人员规模。财政支出规模方面,代表作者对财政支出规模的影响因素、财政支出对经济增长的影响、最优财政支出规模测算、财政支出结构优化等方面做了大量研究。在政府人员规模方面,代表作者对范围的界定、规模的影响因素、规模对经济增长的影响、规模大小的争议、结构优化等方面做了大量研究^[3-8]。

在政府绩效管理方面,代表作者对政府绩效的概念、评估指标体系的构建、评估的意义、评估的发展、评估的方法及审计做了大量的研究^[9-12]。而政府绩效与政府规模的研究相对较少,已有的研究主要按绩效原则,从定性上讨论了政府规模的大小,研究指出政府规模理性选择的位置应落在它带来的成本适度和绩效最大的那个点上,也就是边际政府交易成本和边际市场交易成本相等的那一点上; 政府规模过大必然导致政府成本增加,无效成本扩大,政府绩效降低,还意味着可能的政府失灵及社会与市场的萎缩。

在公共服务均等化方面,代表作者对公共服务均等化内涵与特征、中国基本公共服务均等化现状及问题、如何实现公共服务均等化、公共服务均等化的测量及影响因素等做了大量的研究^[13-16]。总体而言,公共服务与政府规模的研究比较充分,既研究了政府规模与公共服务水平之间的关系,又从政府提供公共服务这一基本职能出发探讨了地方政府规模优化问题。

在政府腐败方面,代表作者对腐败的成因、腐败的治理对策、腐败预警体系、腐败的经济学分析等做了大量的研究^[17-19]。对政府腐败与政府规模的关系也做了一定的研究,在定性方面,从行为经济学视角和腐败蔓延机制视角深入剖析官员个体腐败的动机和官员群体腐败的原因; 在定量方面,从实证角度检验了政府规模与腐败之间的相关性。

在民主方面,代表作者对民主行政的概念和内涵、民主行政的起因、民主行政的内容和特征、民主行政的研究方法和理论途径、民主行政在中国的发展和实践等方面做了一定的研究^[20-22]。相对其他主题,对民主与政府规模之间的研究比较缺乏,现有研究从政府的有效性出发,讨论了民主与政府规模之间的关系,普遍认为,民主意味着小政府,所以民主和政府是互相对立的两个方面。但是,在经历了十多年的“缩小政府”试验之后,一些改革家逐渐认识到,如果想要使民主有效地发挥作用并使这种作用得到巩固,仅有一个较小规模的政府也是不行的。

选取网络点类型(Node Types)为被引文献(Cite Reference)进行知识基础分析。政府规模研究知识基础分析分为两类:一是由政府规模研究的早期奠基性文献组成; 二是由一组共被引频次的聚类组成。通过CiteSpace绘制政府规模研究在1998—2015年的文献共被引知识图谱,寻找该领域最有影响的一批文献,进一步进行聚类绘制文献共被引聚类知识图谱,从而找到政府规模研究领域的知识基础及学术共同体。

高被引文献被称为经典文献或奠基性文献,高被引文献往往因其开创性的贡献,经常被看作是该领域中具里程碑意义的文章,换言之,文献被引次数越多则说明其影响力越大。按文献共被引网络中被引频次的大小,统计出被引频次top 20的高被引文献信息情况(表4),top 20被引频次的文献共同构成政府规模研究领域的知识基础。从表4所示的top 20高被引文献内容上看,主要涉及政府绩效、政府规模、公共服务均等化等研究领域,和作者共引分析中得到的共被引作者研究主要集中在5个主题(政府规模、政府绩效管理、公共服务均等化、政府腐败和民主)的分析结果相呼应。

表4 政府规模研究top 20的高被引文献(经典文献)
Table 4 High cited literature on government size top 20(classic literature)

在文献共被引网络的基础上,按最小生成树法(minimum spanning tree,MST)对节点进行聚类,以展示学科领域的基本知识结构。政府规模研究领域文献共被引网络共形成14个聚类,即0政府规制体制、1政府绩效、2战略管理、3行政公开、4政府规模、5经济结构、6政府绩效、7行政区划、8基本公共服务均等化、9农村人力资本、10公共服务均等化、11就业、12国家干预、13公共治理,14个聚类标识了该研究领域的基础知识结构。通过观察分析,聚类1和6都是关于政府绩效主题的研究,故将其合并; 聚类8和10都是关于公共服务均等化主题的研究,也将其合并为一个聚类。为了更深入地了解政府规模研究的知识基础和内部结构,以政府绩效(1,6)、战略管理(2)、政府规模(4)、经济结构(5)、行政区划(7)、公共服务均等化(8,10)这6大聚类为例,分别列出了一些被引频次和中心度较高的被引文献(表5)。由于表4中出现的政府规模研究top 20的高被引文献肯定是“被引频次和中心度较高的被引文献”,故为了不重复表述,在表4中出现的文献表5中不再列出。

表5 政府规模研究6大聚类共被引文献
Table 5 Six clustering documents cited on government size

在分析政府规模领域的研究机构、研究期刊及研究作者之后,己经能够从宏观上清楚明晰地勾勒出政府规模研究成长的环境,接下来探讨该领域研究热点。关键词体现了作者对文献内容的高度概括,是论文的核心,是文章的“标签”,因此通过对政府规模领域相关文献中关键词的分析,有助于了解政府规模领域的研究热点及其演进过程,从而帮助研究者跟踪政府规模领域的研究动向。

以“关键词(Keyword)”为网络节点,以一年为一个时间切片,选用MST剪枝算法,生成了政府规模研究共词网络知识图谱(图2),图中圆圈节点越大,表示该关键词出现频率或中心性较高,高频关键词和高中心度关键词可以代表研究领域的热点。

图2 政府规模研究关键词共词网络知识图谱
Fig.2 Common word network knowledge map of keywords of government size

由图2可知,1998—2015年这十多年间论文涉及的关键词从整体上看分布较广,这说明政府规模研究的范围较广、视角较多,有一定广度和深度。从图2可知,圆圈节点最大的是政府规模,即政府规模这一关键词出现的频率最高,为92次。市场失灵、政府职能分别出现了80次和79次,位居第2和第3。高频关键词反映出的政府规模管理研究的其他热点领域还包括地方政府、均等化、政府失灵、政府绩效、机构改革、政府权力、绩效评估、政府转型、基本公共服务、政府效率、公共服务、政府与市场、政府干预、公共服务均等化、服务型政府、市场调节、财政分权等,可以看出这些高频关键词和政府规模有着紧密的联系,正是这些紧密联系可以启发政府规模研究的新方向与新问题。

“研究前沿”这个概念是由科学计量学和情报学的奠基人Price于1965年首先提出的,他认为某个研究领域过渡更替的本质就是这个领域的研究前沿^[23]。陈超美在设计CiteSpace软件时认为,新兴的处于上升阶段的突变术语更能揭示领域的新趋势和新动态,并利用突变检验(Citation Burst)来检测一个学科内研究兴趣的突然增长,为学科领域新兴研究趋势及前沿探测提供一种简单、直观的分析方法^[24]。本文在政府规模研究关键词共被引网络的基础上(图2),利用突变检验功能得到该领域的关键词被引突现图谱,根据关键词突现持续时间的前后变化,对突现关键词进行排序,得到表6。由表6可知,政府规模研究发展阶段大致可以分为4个阶段,并且不同阶段各有研究的侧重点,第一阶段机构改革的突现值最大,所以前沿关键词主要集中在“机构改革”; 第二阶段市场失灵的突现值最大,所以前沿关键词主要集中在“市场失灵”; 第三阶段政府绩效评估的突现值最大,所以前沿关键词主要集中在“政府绩效评估”; 第四阶段政府转型的突现值最大,所以前沿关键词主要集中在“政府转型”。可见,政府规模研究领域沿着“机构改革—市场失灵—政府绩效评估—政府转型”这一主线变化着,该主线关键词引领着政府规模研究的新潮流,同时也表明政府规模研究正在逐步地走向繁荣、完善、系统和成熟。

表6 基于突变检验的政府规模研究领域发展阶段前沿关键词统计表
Table 6 Statistical table of frontier keywords in the development stage of government size based on strongest citation bursts

综上所述,通过对过去15年间中国政府规模文献的计量、绘图和解读,得到了18个主要研究机构、22种具有重要影响力的期刊和20篇高被引文献,提炼出了5个主题、6大研究类别、20个高频关键词和一条研究主线。研究明晰了政府规模研究的结构关系与知识流动,厘清了关键点的本质与内涵,梳理了政府规模的过去、现在与未来。

基于中国政府规模研究热点及前沿分析,对于未来研究,可从以下两个方面寻求深化:一是政府规模和市场失灵与政府失灵的关系,正是因为政府会存在失灵的现象,所以政府规模不是越大越好,市场也会存在失灵现象,所以需要政府进行干预,因此政府规模也不是越大越好。那么,在市场失灵与政府失灵并存的情况下,政府规模到底多大较为合适; 作为第三方机构的非政府组织会发挥怎样的作用。二是政府规模的问题主要集中在地方政府,各地方政府直接面向地方群众,直接为群众提供公共服务,那么,在实现公共服务均等化和控制政府行政成本之间,政府应该找到一种平衡,使得通过优化地方政府规模以建立服务型政府。